【奋进新征程 建功新时代·伟大变革】中国制造业迈向高质量发展

其中，公诉是指为了国家利益、社会公共利益而由代表国家的专门机关或者个人依法指控被告人的罪行，请求法院开庭审判，追究犯罪人刑事责任的诉讼活动。

礼乐虽有治世之功，但它或是从正面的设范立制，或者焕发人们内在美好的情操，但如无强制性的政权和法律的保障，也不可能发挥其应有的功能。[23]特别是《礼记·经解》说得更为透彻：礼之于正国也，犹衡之于轻重，绳墨之于曲直也，规矩至于方圆也。

天道之大者在阴阳，阳为德，阴为刑，刑主杀而德主生。礼所调整的除贵族间的行为规范以及权利与义务外，还涉及政治、经济、军事、行政、法律、社会、宗教、教育、伦理、习俗等诸多方面，所谓上自君臣朝廷尊卑贵贱之序，下及黎庶车舆衣服宫室饮食嫁娶丧祭之分。《尚书·立政》：立民长伯，立政：任人、准夫、牧，作三事。据此，周公提出了明德慎罚的基本国策。礼乐刑政，四达而不悖，则王道备矣。

刑者不可任以治世，犹阴之宵可任以成岁也。宋时被理学家朱熹称赞为无书不读、无物不格的陈淳，对德礼政刑综合治理的价值，作了充分的论证。第71条规定：作为行政执法决定依据的证据应当查证属实。

可以说，在依申请启动程序下其本身的被动性，使得行政调查不仅受到范围上的严格限制，而且就审核以外的其它调查方式能否适用也是受到严格限制的，甚至是否适用严格意义上的调查程序也并非必须进行的活动。在这里，申请人承担着提供相关法定条件所要求的材料并证明自己符合这些条件的义务，在此情形下，行政机关负责对这些材料的审查和核实，只是针对当事人、利害关系人来审核所提交材料的真实合法性以及是否符合法定条件要求，其既无职权也无职责在所提交材料外就当事人是否还具备法定条件的事实进行全面调查或者予以查清。因此，就实体规则及其规制来看，主要是行政机关在实施行政调查活动时所能够行使的具体调查权力方式及其采取调查措施的法律依据问题。行政机关依职权启动程序进行调查和作出决定本身的主动性，也恰恰是其应当主动查清事实的职责性体现。

第三，规定了被调查人员予以配合而不得拒绝和应当如实回答问题的义务。该《规定》第67条规定：当事人应当配合行政机关调查，并提供与调查有关的材料与信息。

[2]关于行政调查性质有事实行为、程序行政行为、中间行政行为等观点。但由于行政决定依法被划分为依职权与依申请两种不同启动程序，而这两种程序下对行政决定职权行使与职责履行的要求又不同，因而其行政调查活动所表现出来的调查职权方式及其适用条件也是不同的在该法实施初期，法院运用司法变更权尚比较积极。[4]《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》，法发[2009]54号。

而且，这种做法似乎年年都有。其中，公安、土地、城建、劳动保障领域的案件占据了显著的比例，下面细述之。法院给予再审，申请人也不是稳操胜算的。[9]（二）判决方式结案在判决方式结案中，支持被告的判决（包括维持行政行为、驳回诉讼请求等）从1987年的59.2％迅速下降，到1997年只有12.7％。

2010年，一审法院终结诉讼1485件，占当年一审审结行政案件的1.1％，与各年份的平均比例相当。继行政诉讼高位的上诉率之后，这一事实似乎再次说明行政纠纷的复杂性和尖锐性，说明地方法院独立性的不足对公正审判的制约在行政诉讼领域更为明显。

[10] 但以后运用得很谨慎，以致变更权几乎处于备而不用的状态。[12]2010年，全国各级法院审结一审刑事案件779641件，受理二审刑事案件101786件，上诉率约为13%。

图6：全国历年一、二审行政案件的数量和上诉率（二）行政诉讼二审的结案方式从实践情况来看，在二审法院主要结案方式中，维持原判的比例大体在60％上下，最近十余年几乎都在水平线以下。据此推算，对一审判决的上诉率约为78.8％，对一审裁定的上诉率约为49.1％。1990年10月该法全面实施后，1991年全国法院受理一审案件25667件，约为1990年的两倍。高位的驳回起诉率是行政诉讼的一个特殊现象。自《行政诉讼法》实施以来，以移送方式结案的行政案件平均占全部一审行政案件的3％。例如，虽然税收数额每年以惊人的速度增长，税收行政诉讼案件多数年份只有几百件。

【摘要】统计数据显示，在《行政诉讼法》施行二十多年，法院惨淡经营，行政诉讼立案难、审理难、判决难的问题根本没有得到解决，一些指标甚至每况愈下。[11]孔繁华《我国行政诉讼功能之实证分析》，《江苏行政学院学报》2009年第1期。

与国内高达千万计的信访案件相比，行政诉讼案件简直微不足道，单是国家信访局登记的上访人次都比它多得多。以2010年为例，各级法院受理申诉、申请再审案件121643件，经审查决定再审26800件，决定再审案件占同期全部诉讼案件的3.4‰。

有些二审法院（多为中级法院）的案件负担在逐步加重。[14]《最高人民法院关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》，法发[2007]20号。

本文将主要根据全国历年的统计数据，按照一审受案和结案情况、二审和再审情况、诉讼程序和执行情况等几个主题，分析行政诉讼制度的实施状况。（3）原告死亡或者丧失诉讼行为能力，除有特殊情况外，中止诉讼满90日仍无人继续诉讼的。也就是说，在大多数甚至绝大多数撤诉案件中，被告没有改变被诉的行政行为而原告自动申请撤诉。从理论上讲，与行政诉讼中的合法性审查标准相比，法院裁定不予执行的门槛也要比判决撤销行政行为高得多，但个别年份的实践似乎给出了相反的回答。

[10]1991年，一审法院判决变更行政决定592件，占当年审结的一审行政案件的2.4％。以二审法院直接改判和发回重审的比例为指标，二审程序对一审判决的监督力度整体上明显下降，当事人通过上诉程序获得救济的可能性也变得更为渺茫。

在《行政诉讼法》施行之前，法院判决变更的甚至达到5-6％。《行政诉讼法》的修改，必须在解决这些困境上有所突破。

2008年以移送方式结案的比例上升为4.7％，也可能是受年初最高法院发布的有关行政案件管辖司法解释的影响。二审案件开庭审理的比例仍然较低。

一年13万件行政案件是什么概念呢？按人口平均，大约每一万人一件行政案件。此外，在一审法院受理并作出判决的案件中，有1740件被二审法院裁定驳回起诉。这似乎说明，公安执法状况在整体上得到了改进。由于高层司法机关对撤诉率偏高表示忧虑，撤诉率出现明显回落，并一度稳定在30%左右。

[3]马原《加强行政审判工作，更好地为改革开放和经济建设服务：在全国法院行政审判工作会议上的讲话》，1993年10月。相对于一审、二审而言，当事人在再审程序中撤回诉讼的比例很低。

[1]随着《行政诉讼法》的修改提上日程，对它的实施状况做一个客观、全局的评估，很有必要。[7]2009和2010年民事案件的判决率为33.8％、31％，而行政案件的判决率只有31.1％、28.2％。

尽管不能简单地以原告的胜诉率来衡量行政诉讼的成效，但过低的胜诉率必定会挫伤公众对行政诉讼制度的信心。土地管理（后改为国土资源，包括土地、林业、草原、矿产等）行政案件的比例整体上也有下降，但仍占据一个突出比例。